Revisi Otsus Papua di Persimpangan Jalan
Rencana revisi otonomi khusus (otsus) Papua mengundang perdebatan dan perbedaan pandangan sejumlah tokoh baik yang berada di pemerintah pusat, daerah hingga dunia internasional. Situasi ini akhirnya membuat wacana revisi otsus berada di persimpangan jalan. Ditambah lagi persepsi publik soal otsus jilid II, otsus lanjutan, otsus gagal hingga referendum membuat isu ini terasa semakin carut-marut.
Oleh: Laode M Rusliadi Suhi
Sejak otsus berlaku mulai 2001 silam, sebagian rakyat Papua menilai dampaknya belum nyata ditinjau dari aspek kesejahteraan, sumber daya manusia dan pembangunan, di samping ada pertimbangan ideologi. Sementara sebagian lain warga Papua justru mengaku mereka merasakan dampak positif otsus berupa kemajuan. Namun dari aspek kewenangan, kebijakan dan regulasi membuat kalangan elit merasakan adanya tumpang tindih dalam Perda, Perdasi, Perdasus, PP dan UU. Ini juga otomatis menimbulkan persoalan karena berdampak langsung pada anggaran atau pendanaan otsus sehingga kerap tidak tepat sasaran.
Upaya revisi
Undang-undang Nomor 21/2001 adalah prioritas wacana revisi otsus. Bahkan UU yang terdiri dari 79 pasal ini telah masuk program legislasi nasional (prolegnas) 2020. Salah satu dasar pertimbangannya adalah terkait evaluasi anggaran otonomi khusus yang akan berakhir tahun depan sebagaimana tertuang dalam Pasal 34 UU Nomor 21/2001. Di dalamnya dinyatakan bahwa penerimaan dana dalam rangka otonomi khusus sebagaimana dimaksud pada ayat (3) huruf e berlaku selama 20 tahun.
Ditinjau dari aspek politik hukum, proses revisi UU otsus bagi Papua merupakan upaya kali ketiga setelah dua kali upaya di masa pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono (SBY). Pertama terjadi pada 2008 silam dengan disahkannya Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang Nomor 1 tahun 2008 tentang perubahan atas Undang-undang Nomor 21 tahun 2001 yang dituangkan menjadi Undang-undang Nomor 35 tahun 2008. UU tersebut merupakan bagian dari pembentukan Daerah Otonomi Baru (DOB) Provinsi Papua Barat serta penghapusan Pasal 7 ayat (1) huruf a tentang pemilihan gubernur dan wakil gubernur melalui Dewan Perwakilan Rakyat Papua. Revisi tersebut dilakukan pada masa pemerintahan presiden SBY yang dianggap ada kesan tertutup dan terburu-buru sehingga menjadi polemik pada saat itu. Kedua pada 2013-2014, SBY di masa akhir pemerintahannya menyetujui hasil revisi total yang ditandai dengan dikeluarkan surat presiden (Surpres) yang dulunya disebut amanat presiden (Ampres) kepada DPR RI. Kajian atas draf revisi UU otsus dilakukan oleh Pemerintah Papua dengan membentuk tim asistensi yang terdiri dari berbagai komponen masyarakat Papua. Draf revisi RUU tersebut dinamakan UU Pemerintahan Otonomi Khusus Plus Papua. Ketika dilakukan pembahasannya ketingkat DPR RI melalui komisi II, draf RUU tersebut akhirnya ditolak dengan berbagai pertimbangan sehingga kekecewaan pemerintahan Papua di bawah kepemimpinan Lukas Enembe tak terbendung.
Di samping itu, ada upaya konstitusional dengan mengajukan beberapa juducial review atau pengujian UU Nomor 21/2001 terhadap UUD 1945 di Mahkamah Konstitusi di antaranya tentang kriteria orang asli Papua (OAP), partai politik lokal dan syarat calon kepala daerah di kabupaten/kota serta pengujian UU Nomor 35/2008 Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti UU Nomor 1 tahun 2008 tentang perubahan atas UU Nomor 21 tahun 2001. Namun, semuanya ditolak.
Saat ini, upaya merevisi RUU Otsus Papua masuk dalam skala prioritas bagi pemerintah pusat dan DPR RI di bawah kepemimpinan presiden Joko Widodo. Kajian penyusunan draf RUU Otsus kali ini melalui pemerintah daerah dan sudah menyerahkannya kepada tim akademik universitas Cenderawasih untuk dikerjakan segera. Saat ini draf RUU tersebut diserahkan kembali kepada pemerintah daerah Provinsi Papua untuk dipelajari. Hal yang perlu menjadi catatan bahwa syarat materiil maupun formiil dalam sebuah rancangan peraturan perundang-undangan sebagaimana ketentuan UU Nomor 12 tahun 2011 tentang pembentukan peraturan perundang-ungangan harus menjadi konsentrasi utama. Di dalam pembahasan RUU otsus tersebut, bukan saja pada syarat materiilnya saja, namun yang paling penting adalah syarat formiilnya yaitu tahapan-tahapan yang dilakukan dalam penyusunan sampai ke tingkat DPR RI harus benar-benar dipastikan dan melibatkan berbagai komponen masyarakat Papua.
Kacamata konstitusi
Kewenangan pemerintahan daerah erat kaitannya dengan pembagian kekuasaan dalam penyelenggaraan pemerintahan yang terpolarisasi dalam sistem pemerintahan negara federal atau negara kesatuan. Kajian bentuk negara terhadap beberapa teori modern yang dikembangkan oleh para ahli bermuara pada bentuk negara kesatuan yang dapat berbentuk sistem sentralisasi dan desentralisasi serta negara serikat/negara bagian. Menurut C.F Strong, negara kesatuan apabila kekuasaan tidak terbagi (kekusaan pemerintah pusat tidak dibatasi oleh daerah) dan kedaulatan tidak terbagi kedalam daerah-daerah. G.J. Wolhoff mengatakan negara kesatuan dalam sistem desentralisasi, seluruh kekuasaan dimiliki oleh pemerintah pusat, dan pemerintah pusat menentukan bentuk, susunan yang ada di daerah-daerah otonom. Konsep negara kesatuan menurut A. Hamid S. Attamimi adalah negara kesatuan dengan sistem sentralisasi adalah segala sesuatu dalam negara, langsung diatur/diurus pemerintah pusat, sedangkan negara dengan sistem desentralisasi merupakan pemberian kesempatan kepada daerah untuk mengurus rumah tangga dan pemerintahannya sendiri.
Sekilas melihat sejarah lahirnya NKRI RM. A B Kusuma menyatakan bahwa dalam sejarah perdebatan tentang apakah kesatuan atau federal dalam pendirian negara Indonesia, terjadi pada saat sidang Panitia Hukum Dasar tanggal 11 juli 1945 yang dibuka pukul 16.45, dipimpin oleh Ir. Soekarno dan H. Agus Salim. Dengan meminta pengambilan suara, 17 orang menyatakan kesatuan (unitarisme) dan 2 orang menyatakan tidak mufakat, sehingga negara Indonesia bercirikan negara kesatuan yang dinamakan NKRI. Hal ini sebagaimana tertuang dalam Pasal 1 ayat (1) UUD 1945 yang berbunyi Negara Indonesia adalah negara kesatuan yang berbentuk republik. Landasan konstitusi, sejarah, politik dan karateristik negara Indonesia yang dikaitkan dengan sejarah politik Papua di mana terintegrasinya Papua ke dalam NKRI pada 1 mei 1963. Dunia internasional mengakui Papua secara sah adalah bagian dari wilayah NKRI pada 1969 yang dikukuhkan melalui Penentuan Pendapat Rakyat (Pepera).
Dengan demikian, konsep lahirnya UU otonomi khusus bagi tanah Papua dalam negara kesatuan merupakan hal yang mutlak disematkan. Yang menjadi dasar konstitusi tertulis terhadap UU Nomor 21/2001 tentang Otonomi Khusus Papua adalah Pasal 18B UUD 1945 yang menyebutkan bahwa negara mengakui dan menghormati satuan satuan pemerintahan daerah yang besifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang.
Hemat penulis, permusyawaratan merupakan cerminan demokrasi kita sebagaimana tertuang dalam sila keempat Pancasila sebagai basis dasar konstitusi negara Indonesia yang memiliki ciri demokrasi Pancasila. Dalam sejarah penyelenggaraan pemerintahan, Republik Indonesia sendiri menunjukkan bahwa otonomi khusus merupakan salah satu bagian penting dalam dalam penyelenggaraan pemerintahan negara. Adapun upaya konstitusional terhadap RUU otonomi khusus Papua antara lain mengawal dan memastikan syarat materiil yang ada dalam RUU Otsus tersebut harus mencerminkan Pancasila dan UUD 1945; mengawal dan memastikan materi draf RUU Otsus tersebut harus memberikan kepastian hukum yang berdasar pada kebutuhan dan kemauan rakyat Papua secara konstitusional; pemerintah pusat, DPR RI dan Pemerintahan Papua wajib membuka ruang komunikasi dengan melibatkan semua komponen masyarakat Papua dalam rangka jaring aspirasi dan sosialisasi; serta mengawal dan memastikan proses formiil RUU Otsus tersebut ditingkat pemerintah pusat sampai pada tingkat parlemen di DPR RI dengan melibatkan Pemerintah Daerah, DPRP, MRP dan akademisi Universitas.
Kritik konstruktif sangat dibutuhkan dalam mengawal RUU Otsus Papua di samping pendekatan politik hukum, sejarah, antropologi dan sosiologis. Tapi, yang harus diutamakan adalah pendekatan dari hati karena keseluruhannya berbasis konstitusional. Otonomi khusus Papua merupakan kewenangan spesial yang diberikan oleh negara di era pemerintahan Gus Dur. Papua dengan kekhususannya terletak antara lain pada persoalan sejarah, budaya, suku bangsa dan sumber daya alam dengan sejuta pesona yang ada di dalamnya. Ke depan, Pemerintahan Daerah dan Pemerintahan Pusat perlu mengoreksi dan mempertimbangkan berbagai persoalan hukum dan sosial politik yang terjadi di daerah, nasional dan internasional, sehingga tercipta harmonisasi dengan rakyat Papua bak nyanyian burung Cenderawasih menyambut mentari.
Penulis: Laode M Rusliadi Suhi, SH, MH, Praktisi Hukum & Peneliti Papade Institute